You may read this post in English 

1 квітня 2022 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні проект Закону “Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації” (№ 7198 від 24.03.2022).

З одного боку, законопроект декларує шляхетну ціль, близьку й зрозумілу кожному, хто через агресію російської федерації втратив житло - надати замість втраченого або нове житло, або можливість (кошти), щоб збудувати житло самостійно. Сам по собі законопроект є позитивним сигналом для громадян - мовляв, у Верховній Раді пам’ятають про втрати та збитки, завдані агресором, і готові допомогти їх усунути.

Але якщо відкласти вбік політичні декларації законопроекту і поглянути на практичні механізми його реалізації, то виявляється, що з цим існують певні проблеми. І є ризик, що добру політичну обіцянку, задекларовану в законопроекті, на практиці неможливо буде реалізувати через передбачені законопроектом механізми. І тим болючішим буде розчарування людей, яким він начебто повинен був допомогти.

Ми докладно проаналізували практичні механізми та концептуальний підхід законопроекту. Для тих, хто не має часу читати наш аналіз повністю, наводимо основні тези:

1. Слід розрізняти завдання термінового забезпечення житлом тих, хто його втратив, і відшкодування завданих російською федерацією збитків. Забезпечити людей житлом можна і треба вже зараз, не чекаючи прийняття окремого закону. Відшкодування збитків російською федерацією визначатиметься міжнародними договорами. Однак в законопроекті ці завдання та інструменти їх досягнення змішані.

2. Механізм “компенсації”, передбачений законопроектом, за суттю своєю насправді є не відшкодуванням збитків російською федерацією, а просто допомогою з державного бюджету України окремим категоріям громадян.

3. Такий підхід є ідеологічно та політично небезпечним, оскільки виводить з фокусу уваги відповідальність російської федерації, а натомість створює ризики, що за збитки, спричинені агресором, громадяни України судитимуться з українськими органами місцевого самоврядування.

4. Понад те, такий підхід законопроекту не має практичної реалізації. Адже з точки зору фінансів немає сенсу говорити про будь-які виплати доти, доки немає джерела таких виплат. Реальна здатність забезпечити такі виплати залежатиме від міждержавних домовленостей та укладених міжнародних договорів. До того часу необхідно сформувати й обгрунтувати розмір репарацій, які має виплатити російська федерація. Для цього треба використовувати чіткий і однозначний юридичний механізм викупу державою Україна у постраждалих суб’єктів їхніх прав вимоги до російської федерації. Самі виплати можуть здійснюватися пізніше, після реального визначення джерел цих виплат (згідно з міжнародними договорами).

5. Тому від підходу “компенсації” (а фактично - держдопомоги), закладеного в законопроекті, слід відмовитися. Замість закону про “компенсацію” нам потрібен закон про викуп державою Україна у постраждалих суб’єктів їхніх прав вимоги до російської федерації. Метою такого закону має бути консолідація в руках держави Україна всіх доведених вимог фізичних, юридичних осіб, територіальних громад до російської федерації про відшкодування збитків, задля більш ефективного стягнення коштів з агресора через міжнародно-правові механізми, що доступні державам і не доступні приватним особам.

6. Закон про викуп прав вимоги до російської федерації повинен:

   • поширюватися на всіх суб’єктів, чия власність в Україні була знищена чи пошкоджена - на фізичних, юридичних осіб, на територіальні громади,

   • поширюватися на всі типи нерухомої власності, а не лише на житло,

   • передбачати виключно грошову виплату за відступлення прав вимоги до російської федерації (збитки оцінюються в гривнях/доларах/євро, а не в “квадратних метрах”),

   • визначати орган, який викуповуватиме й консолідуватиме права вимоги (наприклад, Міністерство фінансів України),

   • не встановлювати “граничних розмірів” “компенсацій”, а натомість визнавати розмір збитків, встановлений судом,

   • не обмежувати використання отриманих виплат жодним “цільовим призначенням”,

   • передбачати встановлення розмірів збитків та причинного зв’язку з діями російської федерації спеціальними державними комісіями - для зменшення навантаження на суди,

   • визначати послідовність здійснення виплат відповідно до наповнення джерел їх здійснення (виплати репарацій).

А тих, хто має час, запрошуємо ознайомитися з докладним поясненням нашої позиції нижче.

Що думають про законопроект фахівці?

Про практичні та юридичні недоліки законопроекту вже висловилися і Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) апарату Верховної Ради України, і Асоціація міст України (АМУ). Деякі з основних висловлених зауважень такі:

1. Законопроект має звужене коло осіб та об’єктів нерухомості, пошкодження або знищення яких повинно обліковуватися і за які передбачено компенсацію. Не передбачено порядку обліку та компенсації втрат нежитлової нерухомості.

2. Законопроект недостатньо врегульовує порядок створення та діяльності комісій органів місцевого самоврядування (ОМС) з розгляду питань щодо надання компенсації.

3. Законопроект не передбачає порядку реалізації права на компенсацію для осіб, які перебувають за кордоном, лікуються, проходять військову службу, зникли без вісті, мають похилий вік або є неповнолітніми.

4. Законопроект покладає додаткові обов’язки на ОМС, але не визначає належним чином джерела фінансування діяльності ОМС з виконання цих обов’язків.

5. Сумнівним є навіть використання терміну “компенсація” або “відшкодування” в контексті законопроекту, оскільки завдану шкоду відшкодовує винний суб’єкт - у даному разі це російська федерація, а не держава Україна.

Навіть з технічної точки зору, за висновком ГНЕУ, проект вимагає техніко-юридичного та редакційного доопрацювання.

Ми цілком погоджуємося з цими та іншими висновками ГНЕУ і АМУ (докладніше ознайомитися з якими можна тут і тут). Але вважаємо за необхідне висловити до законопроекту не лише “технічні”, а й концептуальні застереження.

Застереження перше. Що є метою законопроекту?

Як випливає з назви та преамбули законопроекту, його мета - забезпечити компенсацію (про доречність використання такого терміну скажемо нижче, а поки використаємо його як даність) за втрачене житло. Саме по собі це є справедливим і необхідним - агресор повинен відшкодувати завдані ним збитки. І можна було би очікувати в законопроекті запровадження загальнонаціонального механізму звернення власників нерухомості в Україні по таке відшкодування до російської федерації.

Однак такого механізму законопроект не містить. Натомість передбачена ним компенсація - це кошти, які має виплачувати держава Україна, а не держава російська федерація. Фактично, ті грошові кошти, які в законопроекті названі “компенсацією”, є насправді допомогою з державного бюджету України.

Фактично, ті грошові кошти, які в законопроекті названі “компенсацією”, насправді є допомогою з державного бюджету України.

Такий висновок підтверджується аналізом статей 4-8 законопроекту. Ними передбачається не лише грошова “компенсація” (допомога), але й надання готового житла та фінансування будівництва житла. При цьому встановлюються норми (граничні розміри) “компенсації”. Також встановлюється “пріоритетне право” на отримання “компенсації” для соціально вразливих верств - для багатодітних сімей, осіб з інвалідністю та ін. Це все є характерним для державної соціальної допомоги - і не має нічого спільного з правовим інститутом відшкодування завданої шкоди.

Відповідно, і зміст законопроекту не відповідає задекларованій у його назві меті. Як видно зі змісту законопроекту, фактичною його метою є забезпечення житлом осіб, які його втратили внаслідок руйнування або пошкодження. Саме тому в законопроекті мова йде лише про житло (а не нежитлову нерухомість) і про власників-фізичних осіб (а не юридичних). Більше, того, встановлюється виключно цільове використання коштів грошової “компенсації”. Тобто, нічого спільного з реальним відшкодуванням шкоди - просто державна допомога.

За змістом законопроекту, справжньою його метою є забезпечення житлом осіб, які його втратили внаслідок руйнування або пошкодження.

Але якщо метою є забезпечити житлом тих, хто його зараз потребує, то не потрібен новий (ще один) закон. Ми вже маємо достатньо законодавчих актів у цій сфері, як-от Закон України “Про житловий фонд соціального призначення”. Більше того, навіть законодавчих актів (старих чи нових) не треба - забезпечення житлом нині є питанням організаційних, управлінських рішень Уряду та органів місцевого самоврядування. А також, звісно, - питанням фінансів.

Питання термінового забезпечення житлом і термінового ремонту житла - це питання, що ніяк не пов’язані з відшкодуванням шкоди внаслідок руйнування житла його власникам. Забезпечення житлом і його ремонт - це першочергові задачі, які треба виконувати вже зараз, безвідносно до будь-яких “компенсацій”. Кабінет Міністрів України вже сьогодні має для цього всі необхідні повноваження та законодавчу базу. І для цих завдань у його розпорядженні є резервний фонд бюджету. Про конкретні заходи, які мають вживатися, ми вже писали в редакційному матеріалі “Відбудова житла та забезпечення житлом: позиція спільноти ПроОСББ”.

Якщо метою є забезпечити житлом тих, хто його зараз потребує, то не потрібен новий (ще один) закон. Для цього достатньо наявного законодавства та наявних повноважень Кабінету Міністрів України.

А якщо вже говорити про “закон про компенсацію”, то він має бути про інші речі.

Застереження друге. Що насправді має бути в “законі про компенсацію”

Заради справедливості зауважимо: законопроект передбачає, що отримувач “компенсації” має за договором передати державі Україна свої права вимоги до держави російська федерація. Це - єдине положення законопроекту, яке має якийсь зв’язок з відшкодуванням шкоди з боку російської федерації. Але, як ми вже з’ясували, пропонована законопроектом “компенсація” є насправді за своєю суттю державною допомогою, і пропонувати громадянам “обміняти” свої права вимоги на державну допомогу в межах норм, нормативів і черг (“пріоритетів”) - щонайменше некоректно. Крім того, цей елемент - лише один із багатьох елементів, які повинен містити реальний механізм відшкодування шкоди російською федерацією.

Щоб зрозуміти, чим насправді повинен бути наповнений законопроект про компенсацію шкоди, завданої агресією російської федерації, слід розглянути, які механізми такої компенсації існують в рамках чинного законодавства, і чого, можливо бракує.

Звичайний інструмент захисту порушеного права - це звернення до суду. І в разі пошкодження чи знищення майна іноземною державою власник такого майна так само вправі звертатися з позовом до такої іноземної держави. Причому звертатися можна до українського суду. Верховний Суд у постанові від 14 квітня 2022 року в справі № 308/9708/19 роз’яснив, що “після початку війни в Україні з 2014 року суд України, розглядаючи справу, де відповідачем визначено РФ, має право ігнорувати імунітет цієї країни та розглядати справи про відшкодування шкоди, завданої фізичній особі в результаті збройної агресії РФ, за позовом, поданим саме до цієї іноземної країни”. Звертатися з позовом про відшкодування шкоди державою російська федерація можна і треба, і вже є приклади задоволення таких позовів українськими судами.

Отже, і без законопроекту маємо вже наявний юридичний інструмент притягнення російської федерації до відповідальності за знищення і пошкодження майна - звернення до суду. Однак цей інструмент має слабке місце, а саме - виконання прийнятого судового рішення. Щоб стягнути з російської федерації кошти, слід розшукати належне їй майно в юрисдикції України та/або в юрисдикціях інших країн, в яких згідно з міжнародними договорами України можуть бути виконані такі рішення українських судів. Зрозуміло, що таке завдання організаційно та фінансово є “непідйомним” для середньостатистичного громадянина України.

Навіть без запропонованого законопроекту маємо вже наявний юридичний інструмент притягнення російської федерації до відповідальності за знищення і пошкодження майна - звернення до суду. Однак виконати рішення суду та в дійсності стягнути з російської федерації кошти є непідйомною задачею для звичайного громадянина.

А от держава Україна має набагато більше інструментів для звернення стягнення на кошти та інше майно російської федерації. І саме в цьому вона могла би та мала би допомогти своїм громадянам. І саме для цього потрібен був би новий закон.

Річ у тім, що за підсумками нашої Перемоги неминуче постане питання виплати російською федерацією репарацій. Також значні кошти та інше майно російської федерації вже зараз арештовані в іноземних юрисдикціях. Україна могла би наполягати - і це вже роблять наші урядовці - на спрямуванні цих коштів на відшкодування завданих нашій країні збитків.

Отже, про що в такому разі мав би бути закон про “компенсації”? Він мав би бути не про “компенсації”, а про викуп прав вимоги до російської федерації за знищене та пошкоджене майно у власників такого майна державою Україна. Таким чином стягнення коштів з агресора централізовано забезпечила би держава, і цим не займався би кожен окремий власник.

Законопроект мав би бути не про “компенсації”, а про впорядкований централізований викуп державою Україна прав вимоги до російської федерації за знищене та пошкоджене майно у власників такого майна, з метою подальшого стягнення відшкодування з використанням політичних та міжнародно-правових інструментів, що є в розпорядженні України.

Оскільки лише держава має реальні дипломатичні та міжнародно-правові можливості для ефективного стягнення коштів з російської федерації, вона повинна була би викупити у фізичних і юридичних осіб, а також у територіальних громад, їхні права вимоги до російської федерації. Консолідувати такі вимоги - і “виставити рахунок” агресору.

Чому так важливо говорити саме про викуп прав вимоги, а не “компенсацію”? Тому що вимагати відшкодування (компенсації) можна лише у винуватця збитків. А збитки завдала російська федерація, а не Україна!

Якщо говорити про викуп прав вимоги, то про жодні “норми”, “граничні розміри”, “пріоритетність” і “черги” не може бути й мови. Має бути встановлений розмір збитків, і за цю суму має бути викуплене право вимоги до агресора. Всі повинні бути в однакових умовах - фізичні, юридичні особи, територіальні громади. Адже мова не про “соцдопомогу”, а про строгу формальну процедуру викупу прав вимоги у власників пошкодженого та знищеного майна.

Встановити розмір збитків і довести відповідальність за них російської федерації вже сьогодні можуть українські суди. Для цього не потрібні додаткові закони. Однак, враховуючи, що відповідні позови можуть стати масовими, можуть все-таки знадобитися законодавчі зміни, щоб розвантажити суди. Має бути запроваджено або спрощений процесуальний розгляд такої категорії справ судами, або додатковий, позасудовий, механізм.

Встановити розмір збитків і довести відповідальність за них російської федерації вже сьогодні можуть українські суди. Але в умовах масових звернень власників пошкодженого та знищеного майна для розвантаження судів має бути або запроваджено спрощений процесуальний розгляд такої категорії справ судами, або запроваджено додатковий, позасудовий, механізм.

Позасудовий механізм може стосуватися встановлення принаймні двох фактів: розміру збитків та спричинення їх російською федерацією. Встановлення цих фактів можна доручити спеціально створеним міжвідомчим державним комісіям. Важливо, щоб комісії мали статус саме державних, а їхня діяльність фінансувалася з державного бюджету. Адже мова йде про викуп прав вимоги державою, а не, скажімо органами місцевого самоврядування. Роль ОМС тут взагалі вбачається “дорадчою” (участь, за згодою, в роботі державної комісії), і вони не повинні нести витрат щодо роботи комісії.

Надалі уповноважений орган виконавчої влади (можливо, Міністерство фінансів України) повинен був би укладати з власниками пошкодженого та знищеного майна договори про відступлення права вимоги до російської федерації. Розмір плати за відступлення прав вимоги мав би пропонуватися в сумі збитків, визначеній державною комісією або судом. Тобто, власник, який згоден з запропонованою платою, може зразу укласти договір. А власник, який не згоден з висновком/оцінкою комісії, може звернутися з позовом до російської федерації та довести розмір збитків у суді.

Ключовим у запропонованому нами підході є те, що власник у разі незгоди з комісією не оскаржуватиме її висновків у суді (де відповідачем фактично виступала би держава Україна), а звернеться до суду з позовом проти російської федерації і так доводитиме розмір збитків.

Ключовим у запропонованому нами підході є те, що власник у разі незгоди з комісією не оскаржуватиме її висновків у суді (де відповідачем фактично виступала би держава Україна), а звернеться до суду з позовом проти російської федерації і так доводитиме розмір збитків.

Ще раз наголосимо - позасудовий механізм в жодному разі не повинен виключати судового. Власник пошкодженого чи знищеного майна повинен мати можливість на власний розсуд або звертатися до суду, або вдаватися до позасудового механізму (оцінки розміру збитків державною комісією). Держава, зі свого боку, повинна бути готова викуповувати права вимоги як у розмірі, визначеному державною комісією, так і в розмірі, встановленому судом.

Договори про відступлення прав вимоги, підкріплені судовими рішеннями та висновками державних комісій, дозволять Україні сформувати належне юридичне обґрунтування розміру репарацій, які наша держава вимагатиме від агресора, та про які вестиме мову з іноземними партнерами, які вже сьогодні арештували кошти та майно російської федерації.

Отже, підсумовуючи сказане, - нам потрібен законопроект, який визначить чіткий, прозорий і юридично вивірений механізм викупу державою Україна у власників пошкодженого та знищеного майна їхніх прав вимоги до російської федерації. Саме про викуп прав вимоги, а не про “відшкодування” чи “компенсації” має йти мова в законорпоекті.

Застереження третє. Фінанси.

Ми розуміємо, що обсяг руйнувань, завданих російською федерацією, настільки великий, а надходження до державного бюджету за час війни впали так низько, що наразі держава Україна просто фізично не має можливості виплачувати ні “компенсації”, як пропонує законопроект 7198, ні плату за відступлення прав вимоги, як пропонуємо ми.

Доки немає джерела виплат - немає великого сенсу обговорювати й механізми цих виплат. Але мусимо про це говорити вже зараз, оскільки питання все-таки є чутливим. Також необхідно визначитися з обґрунтованим обсягом відшкодувань, які має виплатити агресор.

Реальні можливості та послідовність здійснення виплат можна буде оцінити лише після того, як за допомогою міжнародно-правових інструментів буде зафіксовано розмір і порядок виплати репарацій, які буде сплачувати російська федерація.

Репарації за міжнародними договорами не виплачуються одномоментно, зазвичай вони значно розстрочені в часі, як показує досвід двох попередніх світових воєн. Тому не виключено, що фактична виплата коштів власникам пошкодженої та зруйнованої нерухомості теж буде розстрочена. І це - цинічна правда життя: мусимо визнати вже зараз, що державний бюджет України не матиме коштів, достатніх для того, щоб “авансом”, ще не отримавши репарацій від російської федерації, одномоментно виплатити всі заявлені суми. Здатність російської економіки забезпечити одномоментну виплату репарацій теж сумнівна. Але ті, хто потребує житла, не чекатимуть на репарації роками, а відбудовуватимуться.

Тому обмежувати використання отриманих виплат будь-яким цільовим призначенням буде невиправданим - не виключено, що на час отримання повної виплати власники житла вже давно відбудують його самостійно. І отримані кошти дійсно просто компенсують їм понесені збитки.

Тим часом власники пошкодженої та знищеної нерухомості можуть ініціювати юридичні процедури щодо фіксації заподіяних їм збитків. А законодавство повинно надати чіткі юридичні механізми стягнення цих збитків з держави-агресора. Лише це дасть реальний шанс у подальшому отримати саме відшкодування і саме від російської федерації, а не просто “компенсацію”-допомогу від держави Україна, як пропонує законопроект 7198.

Застереження четверте. Чому “компенсація” з бюджету України - ідеологічно й політично небезпечна?

Як ми вже зазначили, законопроект 7198 передбачає виплату “компенсації”, яка фактично є державною допомогою з державного бюджету. Натомість ми пропонуємо запровадити формальний юридичний механізм викупу прав вимоги до російської федерації. І наполягаємо, що термін “компенсація” навіть не повинен використовуватися в законопроекті.

Чому це так важливо?

Той механізм, який пропонує законопроект 7198, фактично передбачає, що “компенсація” виплачується за рішенням органів місцевого самоврядування (комісії, яка утворюється ОМС). Це означає, що в разі незгоди з рішеннями ОМС (комісії), громадянин може їх оскаржувати в судовому порядку. Фактично, законопроект створює умови, коли громадяни через збитки, завдані російською федерацією, будуть судитися не з нею, а з українськими органами місцевого самоврядування! Така ситуація стала би ідеологічною перемогою ворога, із серії “вони самі себе бомблять”. Такого ми не повинні допустити.

Фактично, запроваджуючи інститут “компенсації”, законопроект створює умови, коли громадяни України через збитки, завдані російською федерацією, будуть судитися не з нею, а з українськими органами місцевого самоврядування!

Саме тому ми натомість наполягаємо на механізмі викупу прав вимоги до російської федерації. Тобто, спершу особа має сформувати і довести свої вимоги саме до агресора, і лише після цього держава (до речі - не орган місцевого самоврядування!) може організовано викупити ці вимоги. В цьому суть нашого підходу та ідеологічна відмінність від законопроекту 7198. Якщо й судитися, то - з агресором за відшкодування завданих ним збитків, а не з органами влади України за “компенсацію”.